I ljuset av ett skärpt säkerhetspolitiskt läge, med växande hotbilder och den snabba tekniska utvecklingen – samt Sveriges inträde i NATO, tillsatte regeringen i oktober 2023 Underrättelseutredningen med uppdraget att se över Sveriges underrättelseverksamhet. Utredningen är sammanställd av den tidigare statsministern och utrikesministern Carl Bildt.

Syftet var att säkerställa att underrättelseverksamheten på bästa sätt kan stödja regeringens utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik samt övriga aktörers behov av att tolka och hantera hot mot rikets säkerhet.

I juni 2025 lämnade slutligen utredningen i från sig betänkandet En reformerad underrättelseverksamhet (SOU 2025:78), som föreslår betydande organisatoriska förändringar för att möta samtidens komplexitet och främja en mer integrerad och teknologiskt moderna underrättelseförmåga. 

Det nuvarande systemet är resultatet av historiska erfarenheter där olika myndigheter utvecklat egna roller, mandat och arbetsmetoder. Försvarets radioanstalt (FRA), Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (MUST), Säkerhetspolisen (Säpo) och ett antal andra myndigheter har byggt upp kapacitet inom sina respektive ansvarsområden. Detta har skapat ett fragmenterat men funktionsdugligt nätverk där informationsutbyte sker genom etablerade samverkansformer, framför allt via Nationella underrättelserådet (NUR). Underrättelseverksamhet har under hela efterkrigstiden präglats av en balansgång mellan militära och civila behov, mellan självständiga aktörer och samverkan. 

Historiska rötter och strategisk betydelse

Sveriges moderna underrättelsetjänst har sina rötter i det kalla kriget. Det svenska försvarets inhämtning av information om Sovjetunionen och Warszawapakten var inte bara ett sätt att skydda nationen genom förvarning om direkta eller indirekta hot – informationen som utvanns utgjorde också en handfast strategisk valuta i relationerna med väst. Genom att tillhandahålla unik signalspanings- och analysinformation har Sverige under decennier kunnat etablera och vidmakthålla underrättelsesamarbeten som annars vore svåra att motivera för stormakter. Vi har helt enkelt genom denna verksamhet fått en förhandlingsposition som vida överstiger vår faktiska militära förmåga.

Denna funktion som underrättelsepartner är fortsatt en viktig del av Sveriges säkerhetspolitiska förankring. Sverige har fortsatt en roll som nyckelpartner för USA och Storbritannien genom liberal lagstiftning, den sk FRA-lagen, för inhämtning av utländskt kommunicerad information – detta kombinerat med mycket hög teknisk kompetens och infrastruktur. 

Dagens system

Idag är det underrättelsesystem som utredningen kritiserar uppbyggt som ett paraply av myndigheter:

• MUST inom Försvarsmakten ansvarar för militära underrättelser och säkerhetstjänst. MUST är indelat i bland annat underrättelsekontoret, säkerhetskontoret och Kontoret för särskild inhämtning (KSI), som hanterar känsliga och ofta hemliga inhämtningstekniker. MUST har under senare år själva genomfört organisatoriska förändringar för att möta brister i samverkan och analyskapacitet.
• FRA är den nationella signalspaningsmyndigheten med uppdrag att inhämta och analysera signaler i etern och kabel, med både militära och civila mottagare.
• Säkerhetspolisen (Säpo) ansvarar för att förebygga och motverka hot mot rikets säkerhet på den inre sidan – terrorism, spioneri, sabotage och konstitutionella hot.
• Polismyndigheten bedriver underrättelseverksamhet främst för brottsbekämpning, men kan bidra med relevant information till rikets säkerhet.
• Tullverket och Kustbevakningen hanterar underrättelser kopplade till gränsskydd och smuggling.
• UD bedriver utrikesunderrättelser genom sina diplomatiska beskickningar och rapportering.

Samordningen sker via Nationella underrättelserådet (NUR), som fungerar som en mötesplats för informationsutbyte mellan de centrala aktörerna. NUR saknar dock formell beslutskompetens – det är en koordinerande funktion snarare än en styrande och leds av den nationelle säkerhetsrådgivaren.

Utredningens kritik

Utredningen bakom förslaget om en ny civil underrättelsemyndighet menar att nuvarande ordning är splittrad och att samordningen brister. Man pekar särskilt på att:

1. Den nationella underrättelseverksamheten i hög grad är beroende av Försvarsmakten och MUST:s prioriteringar. Nåt som riskerar en militär tyngdpunkt med risk för att missa exempelvis politiska komponenter.
2. Det saknas en enhetlig lägesbild och en tydlig nationell process för att omsätta underrättelser till samlade politiska beslutsunderlag.
3. Den civila sidan saknar en självständig, samlad underrättelsefunktion med mandat att prioritera och styra inhämtning från olika källor.

Förslaget är därför att inrätta en ny civil underrättelsemyndighet med uppdrag att samordna underrättelseinhämtning och analys på den civila sidan, integrerat med militär underrättelseverksamhet på strategisk nivå. Den nya myndigheten skulle ta över delar av det arbete som idag utförs av flera aktörer och få ett tydligt mandat att fördela resurser och prioritera inhämtning.

Risker och problem med förslaget

Men, det finns flera risker med att centralisera underrättelseverksamheten på detta sätt – särskilt i ett läge då hotet mot Sverige är mer närvarande än på många år. Utöver den uppenbara utmaningen att bygga en ny kvalitativ struktur i ett läge där vi inte har råd att göra fel finns flera andra nyanserade risker att beakta.

• Förlust av specialiserad kompetens – Myndigheter som idag bedriver sektorspecifik inhämtning riskerar att tappa tempo och relevans om ansvaret förs över till en central aktör.
• Minskad operativ flexibilitet – Nuvarande system möjliggör snabba och myndighetsspecifika beslut. En central myndighet kan innebära längre beslutsvägar.
• Risk för maktkoncentration – En myndighet med alltför brett mandat kan bli sårbar för politisering eller felprioriteringar.
• Sekretess och informationsdelning – Nuvarande begränsningar i sekretesslagstiftningen innebär redan idag att informationsutbyte mellan myndigheter kan vara svårt. En central aktör måste hantera samma lagrum och kan i värsta fall bli en flaskhals snarare än en lösning.
• Ignorerade förbättringar – MUST har under senare år genomfört interna förändringar för att öka samverkan och förbättra analyskapacitet. Utredningens förslag tycks i liten grad beakta dessa anpassningar.

Invändningar mot förslaget

Det är dock tveksamt om den föreslagna förändringen är det mest effektiva sättet att möta bristerna i nuvarande system. Problemet är inte så mycket  en fråga om centralisering som en fråga om gemensamma processer, interoperabla system och kultur kring delandet av information. 

Historien visar att Sverige har haft stor nytta av sin förmåga att självständigt agera inom olika underrättelsegrenar – och samtidigt vara en trovärdig partner i internationella samarbeten.

En kanske mer proportionerlig lösning vore att stärka NUR:s mandat, förbättra lagstiftningen för informationsutbyte och bygga gemensamma analytiska resurser utan att upplösa de befintliga myndigheternas operativa självständighet. 

På så vis kan man bevara den specialiserade kompetens som är central för både nationell säkerhet och internationell trovärdighet, samtidigt som man stärker den strategiska samordningen.

Även om en ny civil underrättelsemyndighet skulle skapas innebär det inte att den underrättelseverksamhet som redan bedrivs inom olika sektorer upphör. Tvärtom kommer sektorsmyndigheternas egen inhämtning och analys fortsatt vara nödvändig för att de ska kunna fullgöra sina respektive uppdrag. 

Detta gäller i hög grad den militära underrättelsetjänsten, där exempelvis HUMINT-verksamhet (Human Intelligence) inom Kontoret för särskild inhämtning (KSI) bygger på långsiktiga, ofta känsliga källrelationer som inte utan vidare kan flyttas eller dupliceras i en ny organisation. Risken är påtaglig att man i praktiken får parallella spår, där militära källor hanteras av KSI för vissa syften samtidigt som samma informationsflöden är av intresse för den civila underrättelsetjänsten. Detta väcker frågor om hur informationsdelning ska ske utan att äventyra källskydd, operationssäkerhet eller det militära tolkningsföreträdet i frågor som rör försvarsplanering. Tanken med en reform bör knappast vara att avveckla denna kompetens eller dessa strukturer, utan att skapa robusta mekanismer för samordning som respekterar de särskilda krav som gäller för olika inhämtningstyper.

Sammantaget innebär utredningens förslag en hög risk för förlorad flexibilitet, minskad sektorskompetens och en koncentration av makt som kan vara problematisk ur både demokratiskt och operativt perspektiv. Det är tveksamt om dessa risker uppvägs av de potentiella vinsterna i form av en centraliserad struktur. 

En utvecklad samordningsmodell inom ramen för nuvarande system framstår som ett mer balanserat och långsiktigt hållbart alternativ.

Omorganisationer tar tid att få på plats. Det kan ta år innan önskad effektivitet uppås. Hade förslaget kommit i slutet av 90-talet hade det varit en sak. Men i rådande omvärldsläge framstår förslaget som riskfyllt. Vilket i sig borde vara skäl för att att närma sig det med stor försiktighet.